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关于对温岭市综合行政执法局垃圾发电和渗滤液处理第三方监管项目的投诉处理决定

发布时间:2020-03-18 浏览次数:

投诉人:苏州市伏泰信息科技股份有限公司

地址:苏州工业园区月亮湾路10号慧湖大厦B座12楼

被投诉人:温岭市综合行政执法局

地址:浙江省温岭市太平街道体育场路518号

相关代理机构:温岭市政府采购中心

地址:浙江省温岭市城西街道九龙大道555号

投诉人对温岭市综合行政执法局垃圾发电和渗滤液处理第三方监管项目(编号:WLCG-2019-29-GK,以下简称本项目)质疑答复不满,于2019年11月15日向本机关提起投诉,经通知补正后,本机关于2019年11月29日正式受理。经依法对本次政府采购活动的相关材料进行审查,现本案已审查终结。

一、投诉人诉称:

(一)投诉事项1:评分标准中的“同类业绩”评分项目提供差别待遇,被投诉人的答复理由不符合事实与逻辑。

事实依据:招标文件评分标准给与“垃圾焚烧发电第三方信息华监管项目每个得2分,有机废弃物(餐厨垃圾)等其他分项第三方信息化监管项目每个得1分”的差别地位,而答复函称“垃圾焚烧发电项目监管是采购需求的核心内容,垃圾焚烧发电监管的专业要求、专业规范、技术难度等都是其他分项所不具备的”,并以此为优认定不同专业范围的项目设置不同的业绩分值不属于“差别待遇”。而事实上,招标文件中并未明确采购需求的核心内容,而有机废弃物(餐厨垃圾)的处置工艺与垃圾焚烧发电的工艺是完全不同的,专业要求、专业范围、技术难度也是完全没有可比性的,换句话说,有机废弃物(餐厨垃圾)项目监管的专业要求、专业规范、技术难度也是垃圾焚烧发电所不具备的。打个比方,制造汽车和制造手机的工艺要求完全是不同的,不能理所当然的认为制造汽车的厂商就一定能做好手机。既然把有机废弃物(餐厨垃圾)等其他分项监管作为本项目采购内容之一,就应该按照相应的监管要求去执行,而不应该在不同的监管分项之间横向区分所谓的重点、核心,否则就是涉嫌对其他监管分项的不重视、不作为。

(二)投诉事项2:评分标准中“二噁英排放在线趋势分析功能”评分项目具有倾向性,且与采购需求不相适应。

事实依据:质疑函所诉要点为目前的二噁英排放在线趋势分析模型的正确性无法得到验证,用一个无法验证是否为正确的功能作为评分项目是不合理的;评分标准要求“技术点获得省级以上行政部门的鉴定认可”,但采购需求并没有任何与二噁英排放在线趋势分析功能有关的技术点要求,评分标准的设定是与采购需求不相适应的。

答复函则是在假定二噁英排放在线趋势分析准确或基本准确的前提下强调该功能和重要意义,明显是不合常理的。

另外,答复函所称“采购人通过对国内同类项目的考察了解,该功能普遍得到当地政府或业主方的肯定”的说法也是缺乏足够依据的。据投诉人了解,目前国内只有个别供应商给个别垃圾焚烧发电厂上线了解该功能,并不具有所谓的“普遍”意义。

(三)投诉事项3:评分标准中的“项目负责人”评分项目要求与采购需求不相匹配,且提供差别待遇。

事实依据:答复函也已经认可“项目负责人就具备与本项目监管服务相对应的全部专业技术和能力”,同时却还坚持将不同专业领域的经验分开评定,而不是要求同时评定,或要求同时满足,明显与采购需求不相匹配,答复函回复也是自行矛盾的。答复函所谓的已经兼顾了不同分项监管经验在评分项上的不平衡的说法,可参考投诉事项1。

(四)投诉事项4:评分标准中的“智能在线系统演示”评分项目提供差别待遇。

事实依据:答复函所称“以展示垃圾焚烧发电项目各监管环节的系统功能为主,兼顾有机废弃物项目、渗滤液项目、综合性功能项目的展示”的说法本身就存在“差别待遇”、“歧视性”、“倾向性”。采购需求并未界定不同分项监管内容的主次,事实上也不应该界定不同分项监管内容的主次;该评分标准已经无根据的认定了垃圾焚烧发电项目与其他分项内容的差别地位。

另外,答复函未解答质疑函关于部分演示功能“未在采购需求的功能模块清单中具体体现或提出明确要求,将导致评审委员会在评审时缺乏判定依据而无法评标”的质疑。

法律依据:《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条、《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条。

与投诉事项相关的投诉请求:修改招标文件中不符合相关法律法规规定的条款。

投诉人提供了营业执照副本、身份证、质疑函、答复函、招标文件中的资信技术评分内容等复印件,以及法定代表人授权委托书。           

二、被投诉人辩称: 

(一)本项目采用第三方数字化信息平台+专业驻场的综合监管模式,即“一个平台”覆盖本项目的所有项目。监管范围为:城南和东部两座垃圾焚烧发电厂及附属设施、城南渗滤液处理项目、飞灰填埋场、有机废弃物综合处置项目等。其中2座焚烧厂,具有投资大、体量大、点位多、工艺复杂、附属配套设施多、专业广、监管难度大、公众敏感度高等焚烧邻避专有特性,也是促使政府下决心采购第三方专业监管服务的主要原因。因此,焚烧监管是本次采购服务的核心重点内容。平台搭建以焚烧为主,集成其他终端设施。

生活垃圾(飞灰)填埋场、渗滤液厂工艺流程虽不完全相同,但属焚烧厂“一进四出”的配套附属设施。有机废弃物(餐厨垃圾)项目规模和投资小,处置流程少,工艺相对简单,本项目对其监管重点主要是入厂计量、副产物最终去向以及厂区臭气控制等,而副产物仍需焚烧厂协同处理,计量、臭气控制和产出物监管机理与焚烧厂雷同。结合本项目的监管特点和重点综合考虑,不存在差别待遇。

(二)采购需求中对二噁英提出了明确的监管需求,要求实现在线趋势及原因分析和临界预警功能。

二噁英是国际公认的一级致癌物质,也是“邻避效应”的主要祸端,在《生活垃圾焚烧污染控制标准》中明确了二噁英指标。在环保督查频繁的背景下,招标人借鉴先行省份省级行政主管部门相关成熟经验,确保监管依据可靠,有利于规避风险。评分标准的设定是与采购需求相适应的。

(三)本项目监管范围为:城南和东部两座垃圾焚烧发电厂及附属设施、城南渗滤液处理项目、飞灰填埋场、有机废弃物综合处置项目等。其中2座焚烧厂,具有投资大、体量大、点位多、工艺复杂、附属配套设施多、专业广、监管难度大、公众敏感度高等焚烧邻避专有特性,也是促使政府下决心采购第三方专业监管服务的主要原因。因此,焚烧监管是本次采购服务的核心重点内容。评分标准中的“项目负责人”评分项目要求与采购需求相匹配,不存在差别待遇。

(四)演示包含本项目范围的危险废弃物联单管理、启停炉管理、餐厨垃圾项目安全生产分析、渗滤液项目标排口主要指标分析、多级预警配置平台等内容,已提出明确采购需求应依据和满足国家和地方相关标准规范,默认包含《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》、《餐厨垃圾处理技术规范》、《生活垃圾填埋场渗滤液处理工程技术规范》等。在线演示为软件开发系统,非标准化产品,评分标准旨在体现项目特征,并兼顾采购需求。

关于“未在采购需求的功能模块清单中具体体现或提出明确要求,将导致评审委员会在评审时缺乏判定依据而无法评标”。采购人已明确提出功能模块范围为“应包含但不限于”,功能模块清单为主要一级模块,由投标人结合采购需求提供细化方案,评审委员会将依据国家和地方相关标准规范,结合本项目特点进行综合评标。评审依据和要素参照《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》、《生活垃圾焚烧厂评价标准》、《餐厨垃圾处理技术规范》、《恶臭污染物排放标准》等涉及垃圾处理终端设施监管相关的技术标准和规范。

因此,评分标准中的“智能在线系统演示”评分项目不存在差别待遇。

综上所述,本项目采购符合《中华人民共和国政府采购法实施条例》和《政府釆购货物和服务招标投标管理办法》等要求,符合温岭市综合行政执法局对垃圾发电和渗滤液处理第三方监管项目的实际需求,要求驳回投诉方的投诉。

被投诉人提供了“温岭市综合行政执法局垃圾发电和渗滤液处理第三方监管项目”招标文件及两次网上更正公告等复印件。

三、相关代理机构述称:

(一)本次购买服务项目的内容为第三方数字化信息平台+专业驻场的综合监管模式。监管范围为:城南和东部两座垃圾焚烧发电厂及附属设施、城南渗滤液处理项目、飞灰填埋场、有机废弃物综合处置项目等,项目中2座焚烧厂的焚烧监管是本次采购服务的核心重点内容。生活垃圾(飞灰)填埋场、渗滤液厂的属焚烧厂“一进四出”的配套附属设施。有机废弃物(餐厨垃圾)项目规模和投资小,处置流程少,工艺相对简单。

评分标准明细中:关于“垃圾焚烧发电第三方信息化监管项目每个得2分。有机废弃物(餐厨垃圾)规范化处置项目、生活(飞灰)填埋场、渗滤液厂运行管理项目第三方信息化监管项目每个得1分。本项目最多提供3个业绩,最高得5分。”是根据本项目监管内容中不同的特征和具体业务进行分类,此分值设置是兼顾了供应商日常监管的业绩和工作内容而设置。

综上,我们认为本项评分内容,不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条所规定的差别待遇情形。

(二)二噁英是国际公认的一级致癌废气物,我国在《生活垃圾焚烧污染控制标准》中明确了二噁英指标,说明该指标是可监测的。本项评分主要评定二噁英排放在线趋势分析功能。

招标文件中对“二噁英排放在线趋势分析功能(支持不同风险等级的呈现和原因分析)以及要求实现临界预警功能”就已经列出监管和技术要求,采购人借鉴先行省份省级行政主管部门相关成熟经验,要求获得省级及以上行政部门的鉴定认可,是为了确保监管依据可靠,有利于规避风险。

综上,我们认为本项评分内容,不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条和《政府釆购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条所规定的倾向性情形。

(三)本项目评分项:“根据投标人针对本项目配备的项目负责人垃圾焚烧发电或有机废弃物(餐厨垃圾)规范化处置项目的运营管理或监管经验打分。”这项设置,是基于项目负责人的特点以及全面管理要求设置,如果设置为同时具备“垃圾焚烧发电和有机废弃物管理经验”将会限制潜在供应商参与本项目竞标。

评分明细上对“垃圾焚烧发电或有机废弃物(餐厨垃圾)规范化处置项目”设置不同的类型管理经验分别得分,也是兼顾了本项目的核心内容和非核心内容。

综上,我们认为本项评分内容,不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条和《政府釆购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条所规定的差别待遇情形。

(四)本项评分为软件演示功能评分,共20分,包括:“地区生态图:共2分;二噁英排放在线趋势及原因分析:共2分;物料平衡:共1分;水平衡:共1分;危险废弃物联单管理:共2分;启停炉管理:共2分;餐厨垃圾项目安全生产分析:共2分;渗滤液项目标排口主要指标分析:共2分;多级预警配置平台:共1分;演示功能模块的完整性、实用性、可操作性和先进性等,以及监管思路的实际性综合评定,共5分。”以上评分项目设置是选取了各监管环节中的重要内容,也仅仅是能体现供应商软件开发完整性、监管思路实用性以及监管方式可操作性等来综合设置的。投诉人不应该用评分标准去验证项目监管内容的主次程度。

本项目招标文件对软件清单描述如下:“监管软件主要功能应包含但不限于:各监管项目实况和主要指标全方位展示;地区生态图;飞灰螯合分析、垃圾(飞灰)入厂、场数据统计和分析;二噁英排放在线趋势及原因分析;启停炉管理;任意时间段内的炉温、烟气、渗滤液、臭气、汽机负荷、发电量等数据及分析;临界预警功能;危险废弃物联单管理;飞灰和炉渣产量及数据分析;消石灰、活性炭、螯合剂、水泥、氨水/尿素等耗材用量和数据分析;安全隐患排查及整改记录;渗滤液处理排放口水质指标在线数据及分析;物料平衡、水平衡;填埋场周边地下水、臭气等污染物指标定期记录(每月不少于一次);餐厨垃圾项目安全生产分析;餐厨垃圾收运覆盖路线;餐厨垃圾产气量、产油量、发电量数据及动态;多级预警配置平台;系统维护的自动化功能等。”同时在招标文件中以表格形式要求提供软件的相关的功能模块内容和数量,其评分明细中的内容与招标要求都相对应。

我们认为,投标人进行软件系统的开发应当根据国家相关法律、法规、以及《生活垃圾焚烧厂运行监管标准》、《餐厨垃圾处理技术规范》、《生活垃圾填埋场渗滤液处理工程技术规范》等标准或者规范,并结合采购人所要求监管的项目现状和监管内容,进行个性化开发。

综上,我们认为本项评分内容,不属于《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条和《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第五十五条所规定的差别待遇情形。

我们认为,投诉人所投诉的评分设置符合《政府采购法实施条例》和《政府釆购货物和服务招标投标管理办法》相关规定,不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者具有倾向性,建议驳回投标人投诉。

五、本机关经调查查明:

(一)本项目于2019年10月18日发布公开招标公告,投诉人于2019年10月24日向被投诉人及相关代理机构就招标文件内容提出质疑,2019年10月29日被投诉人及相关代理机构向投诉人作出书面质疑回复。

(二)被投诉人对投诉人质疑的部分评分标准细项进行了更正,于2019年10月31日发布了第一次更正公告,更正事项如下:

序号

更正事项

更正前内容

更正后内容

1

招标文件中的投标截止时间及开标时间

投标截止时间:2019年11月8日

上午09:00  

开标时间:2019年11月8日

上午09:00

投标截止时间:2019年11月18日 下午13:30   

开标时间:2019年11月18日 

下午13:30

2

招标文件第六部分中的评分标准细项:技术成果

技术成果:1、投标人具有国家级建设行政主管部门颁发的垃圾焚烧信息化管控服务平台科学技术成果鉴定证书的得2分,省级及以上建设行政主管部门颁发的得1分。(提供证书复印件) 2、投标人承担过国家级关于生活垃圾焚烧厂、有机废弃物(餐厨垃圾)规范化处置智能管控系统研究项目,承担过国家级或者省级关于生活垃圾焚烧设施运行在线监管研究课题,并在省级以上专业刊物发表研究成果的,得2分。 投标时须提供相关证明材料复印件和网络查询途径,无法查询的,不得分。

获奖项目:1、投标人获得行政主管部门颁发生活垃圾焚烧厂、有机废弃物(餐厨垃圾)处置相关奖项,省级及以上的每个得2分,地市级的每个得1分,最高得4分。(提供获奖证书或者相关文件复印件)

3

招标文件第六部分中的评分标准细项:智能在线系统演示

智能在线系统演示(每家演示时间15分钟以内):根据四部委创新监管方式的管理要求,投标人应提供信息化PC端、移动APP端的系统演示。演示相关设备自行准备。 主要演示:地区生态图、二噁英排放在线趋势及原因分析、物料平衡、水平衡、危险废弃物联单管理、启停炉管理、餐厨垃圾项目安全生产分析、渗滤液项目标排口主要指标分析、多级预警配置平台等内容。 评委根据演示内容的完整性、软件功能的实用性、软件监管的先进性、监管流程的实用性和可操作性、以及监管思路的实际性等综合打分。最高得20分。 没有演示或采用Demo原型或效果图片演示均不得分。

智能在线系统演示 (每家演示时间15分钟以内):根据四部委创新监管方式的管理要求,投标人应提供信息化PC端、移动APP端的系统演示。演示相关设备自行准备。 主要演示评分: 1、地区生态图:共2分 2、二噁英排放在线趋势及原因分析:共2分; 3、物料平衡:共1分; 4、水平衡:共1分; 5、危险废弃物联单管理:共2分; 6、启停炉管理:共2分; 7、餐厨垃圾项目安全生产分析:共2分; 8、渗滤液项目标排口主要指标分析:共2分; 9、多级预警配置平台:共1分; 10、演示功能模块的完整性、实用性、可操作性和先进性等,以及监管思路的实际性综合评定,共5分。 没有演示或采用Demo原型或效果图片演示该项不得分。

(三)本机关在处理调查本项目期间,书面通知被投诉人暂停本项目政府采购活动30天(从2019年11月18日至2019年12月17日)。因投标截止时间及开标时间推迟,被投诉人于2019年11月15日发布了第二次更正公告,更正事项如下:

序号

更正事项

更正前内容

更正后内容

1

投标截止时间及开标时间推迟

投标截止时间:2019年11月18日                    

            下午13:30                

开标时间:2019年11月18日

          下午13:30

投标截止时间及开标时间推迟,具体时间待定。

六、本机关认为:

(一)关于投诉事项1:本项目购买的是第三方数字化信息平台+专业驻场的综合监管模式服务,监管范围为目前温岭市范围内的城南和东部两座垃圾焚烧发电厂及附属设施、城南渗滤液处理项目、飞灰填埋场、有机废弃物综合处置项目等,其中对这两座垃圾焚烧发电监管是本次采购服务的核心重点内容;而生活垃圾(飞灰)填埋场、渗滤液厂工艺流程虽不完全相同,但同属焚烧厂“一进四出”的配套附属设施;有机废弃物(餐厨垃圾)项目规模和投资小,处置流程少,工艺相对简单,本项目对其监管重点主要是入厂计量、副产物最终去向以及厂区臭气控制等,而副产物仍需焚烧厂协同处理,计量、臭气控制和产出物监管机理与焚烧厂雷同。鉴于上述原因,被投诉人在“同类业绩”分值设置为 “垃圾焚烧发电第三方信息化监管项目每个得2分。有机废弃物(餐厨垃圾)规范化处置项目、生活(飞灰)填埋场、渗滤液厂运行管理项目第三方信息化监管项目每个得1分。本项目最多提供3个业绩,最高得5分。”这样有侧重点的分值设置是从本项目的专业特点和实际需要出发,目的是确保本项目重点需求实施的质量和效果,并不违背《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条的规定,不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇,被投诉人的答复理由并无不当。据此,该投诉事项驳回。

(二)关于投诉事项2:根据现行科学研究表明,垃圾在焚烧过程中极易产生二噁英,国际癌症研究中心已将其列为人类一级致癌物,我国在《生活垃圾焚烧污染控制标准》中也已明确设置了生活垃圾焚烧炉排烟气中污染物—二噁英的限值,这说明二噁英指标是可监测的,也是国际国内普遍认可重视的问题。对垃圾焚烧中产生的二噁英进行提前分析、研判、预警这是本项目作为第三方监管的需求,被投诉人借鉴国内先行省份或地区同类项目的成熟经验,把“二噁英排放在线趋势分析功能”作为评分项目,并没有倾向性,该投诉驳回。另采购需求中确实没有与二噁英排放在线趋势分析功能有关的技术要求,这不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第五十五条第三款“评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应”的规定,该投诉成立。

(三)关于投诉事项3:本项目评分标准中对项目负责人处置垃圾焚烧发电和有机废弃物的运营管理或监管经验设置不同的分值,是基于本项目的实际需求和专业特点考虑,可以说是与投诉事项1所述的业绩要求相对应的,不存在差别待遇。并且在招标文件第四部分采购需求第六项监管实施方案中有对项目负责人的总体要求,即“项目负责人应具备高级职称并有类似项目管理业绩”,然后在评分标准中结合实际需求设置不同分值,这并不违背《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条的规定,不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇。据此,该投诉事项驳回。

(四)关于投诉事项4:本项目评分标准中的“智能在线系统演示”功能主要是根据四部委创新监管方式的要求并结合各监管环节的系统功能而设置的,根据本项目的监管要求,选取了各监管环节中的重要内容,目的是通过模块综合功能的演示来体现供应商该款软件开发的完整性、实用性、可操作性、先进性以及监管思路的实际性,并在各环节对应分值共设置15分的基础上,另行设定综合分值5分,由专家评委进行综合评判。这并不违背《中华人民共和国政府采购法实施条例》第二十条的规定,不属于以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇,该投诉驳回。另该项目采购需求中未对“地区生态图、二噁英排放在线趋势分析功能……”等演示功能进行明确概述,这不符合《政府采购货物和服务招标投标管理办法》(财政部第87号令)第五十五条第三款“评审因素应当细化和量化,且与相应的商务条件和采购需求对应”的规定,被投诉人应予修改完善。

综上,根据《中华人民共和国政府采购法》第五十六条、《政府采购质疑和投诉办法》(财政部令第94号)等规定,本项目投诉事项基本予以驳回,部分成立。因此,本机关责成被投诉人修改完善本投诉中经认定成立的投诉事项后重新开展采购活动。

如对本决定不服,可在本决定书送达之日起60日内向温岭市人民政府申请行政复议,也可以在本决定书送达之日起6个月内向温岭市人民法院提起行政诉讼。


温岭市财政局

2019年12 月18日